INTERNATIONALES (ORGANISATIONS)

INTERNATIONALES (ORGANISATIONS)

L’un des aspects les plus marquants des relations internationales contemporaines est le rôle croissant joué par les organisations internationales dans la coopération que nouent les États pour régler leurs problèmes communs. Leur nombre n’a cessé d’augmenter au fil des années et s’élève, en 1993, à plus de 250 (contre 190 États environ), mais leur importance est extrêmement variable et toutes n’ont pas au même degré la capacité d’agir sur le plan international.

Au sens large, l’expression peut désigner en fait deux types bien distincts d’organisations: les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales (O.N.G.).

Les premières composées d’États, constituent des structures permanentes de coopération entre leurs membres. Dotées d’une personnalité juridique propre, elles exercent une action distincte de celle des États, utilisant à cette fin les moyens qui leur sont attribués (organes, agents, budget, compétences). Elles sont sujets de droit international au même titre que les États, titulaires comme eux de droits et d’obligations sur le plan international.

Les secondes, qui sont très nombreuses, présentent des caractères tout différents. Ce sont de simples groupements de personnes physiques ou morales de nationalités différentes qu’unit la poursuite de buts communs variés: sportif (Comité international olympique), social (internationales syndicales), écologique (Greenpeace), humanitaire (Comité international de la Croix-Rouge, Amnesty International), etc. Elles sont dépourvues de la personnalité juridique internationale et relèvent du droit des États où elles sont implantées. Elles n’en exercent pas moins une influence qui peut être grande dans la vie internationale, dans la mesure où elles font pression directement ou indirectement – par l’entremise de l’opinion publique internationale qu’elles contribuent à façonner – sur les États et les organisations intergouvernementales pour infléchir leur action dans le sens qu’elles souhaitent. Parfois, même, elles peuvent être investies exceptionnellement par les États de responsabilités internationales, tel le C.I.C.R. qui est chargé notamment de veiller au respect des conventions sur le droit humanitaire (conventions de Genève sur la protection des victimes de conflits armés).

Des relations formelles peuvent s’établir entre ces deux types d’organisations. Les O.N.G. peuvent être consultées sur des questions de leur compétence par des organisations intergouvernementales et participer à leurs travaux sans droit de vote (près de 700 d’entre elles bénéficient d’un tel statut auprès du Conseil économique et social des Nations unies).

Dans le vocabulaire juridique, l’expression d’organisation internationale a cependant un sens plus précis et ne vise que les seules organisations intergouvernementales auxquelles, en conséquence, seront réservés les développements qui vont suivre.

Des organisations internationales, il faut distinguer les entreprises publiques internationales qui sont créées par les États en vue de gérer une activité de caractère industriel ou commercial (la Banque des règlements internationaux ou l’aéroport Bâle-Mulhouse, par exemple). Si ces entreprises sont issues, comme les organisations, d’une convention interétatique, elles présentent avec elles de notables différences: elles ont une structure de sociétés commerciales (capital social notamment), leurs membres (ou actionnaires) sont le plus souvent des organismes publics des États concernés et leur statut juridique est mixte (régi à la fois par leur acte constitutif et le droit de l’État où elles exercent leurs activités).

La capacité d’agir de façon autonome ne leur a été reconnue que progressivement. Les premières organisations, créées au XIX^e siècle, ne sont que de simples structures administratives destinées à coordonner l’action des États et dépourvues de volonté propre. Les seuls sujets de droit international sont alors les États souverains, et ceux-ci ne sont pas prêts à admettre d’autres membres dans cette société fermée qu’est la société internationale interétatique. Mais les progrès de la coopération internationale, sous l’influence de facteurs multiples (tant idéologiques et politiques qu’économiques et techniques), vont modifier cet état de choses et entraîner la création d’instruments plus perfectionnés. La naissance de la Société des Nations, au lendemain de la Première Guerre mondiale, et surtout la constitution, au lendemain de la Seconde, du «système des Nations unies» vont contribuer de façon décisive à la promotion des organisations internationales au sein de la société internationale. Les années de l’après-guerre ont vu se multiplier les organisations de toute nature qui, derrière la diversité de leurs statuts et de leurs compétences, ont pour trait commun de réaliser une coopération institutionnalisée entre leurs membres. La société internationale tout entière va en être transformée. À côté de la société «relationnelle» où les États nouent entre eux des relations diplomatiques régies par les principes généraux du droit international, il y a aujourd’hui une société «institutionnelle» (ces qualificatifs sont du professeur R. J. Dupuy) qui repose sur l’existence de relations juridiques particulières dans le cadre des organisations internationales. Elles concernent non seulement les rapports des États membres entre eux, mais aussi les rapports entre les organisations et leurs membres et même ceux que les organisations peuvent établir entre elles.

Ces relations sont régies par des règles plus complexes que celles de la société «relationnelle» puisque, outre le droit international général (dans la mesure du moins où il n’est pas écarté par les règles spécifiques des organisations), s’applique le droit particulier des organisations (droit originaire fixé par leur charte constitutive et droit dérivé élaboré par leurs organes). Dans la société «institutionnelle», les États sont ainsi enserrés dans un faisceau de droits et d’obligations plus dense que dans la société «anarchique» traditionnelle.

Le développement de ces ordres juridiques particuliers, engendré par la multiplication des organisations internationales, laisse penser à certains que, par ce biais, pourrait se constituer une sorte de «gouvernement mondial» (théorie du fonctionnalisme ) qui engloberait progressivement l’ensemble des relations internationales. En réalité, un tel «gouvernement», dont l’avènement suppose un dépérissement du système de l’État souverain, relève, comme par le passé, d’une vision purement utopique du monde. L’expression de «société institutionnelle» n’est qu’une commodité de langage pour dépeindre l’effort d’organisation de la communauté des États au sein de structures permanentes de coopération. Même si l’Organisation des Nations unies est parfois qualifiée d’«Organisation mondiale», elle n’incarne pas à elle seule la société internationale «institutionnelle». Elle n’est qu’une organisation parmi beaucoup d’autres, au service des États et à la merci de leur bon vouloir. Quelle que soit en effet leur importance, les organisations internationales ne sont que des acteurs secondaires de la vie internationale. Elles n’existent que par la volonté des États et n’exercent que les compétences que ceux-ci acceptent de leur conférer. Leur vocation n’est pas de remplacer les États, mais au contraire d’accroître l’efficacité de leur coopération, sous réserve, toutefois, de tendances nouvelles que l’on peut observer dans certaines organisations dites d’«intégration».

1. Historique

Apparues au siècle dernier, les organisations internationales ne se développent vraiment qu’au XX^e siècle, à la faveur des bouleversements consécutifs aux deux guerres mondiales.

Les premières organisations internationales

Sous l’empire du progrès scientifique et technique, les relations internationales s’ouvrent, dans le courant du XIX^e siècle, à des domaines nouveaux. L’essor des moyens de communication (transports maritimes et ferroviaires, relations postales, télégraphe), l’amélioration de l’hygiène et de la médecine (lutte contre la propagation des maladies infectieuses, vaccinations), le développement du machinisme et des échanges commerciaux (réglementation du travail de nuit des femmes, protection des brevets commerciaux et des droits d’auteurs, etc.) entraînent l’élaboration de nombreuses conventions dont le respect apparaîtra mieux assuré par la création d’organes permanents représentant les États parties. Telle est l’origine des commissions fluviales et des unions administratives.

Instituées pour assurer la liberté de navigation sur certains fleuves européens (Commission centrale du Rhin, prévue dès 1815 par le traité de Vienne et créée en 1831 par la convention de Mayence; Commission européenne du Danube, créée en 1856 par le traité de Paris), les commissions fluviales réunissent tantôt les seuls États riverains (Commission centrale du Rhin), tantôt tous les États intéressés (Commission européenne du Danube) afin de régler les problèmes communs posés par l’exercice de cette liberté.

Les unions administratives naissent un peu plus tard. La première – l’Union télégraphique internationale – est créée à la conférence de Paris, en 1865, qui réunit vingt États européens. Suivront le Bureau international des poids et mesures (1875), l’Union postale universelle (1878), l’Union pour la protection des œuvres littéraires et artistiques (1883), etc. Il en existe quatorze à la veille de la Première Guerre mondiale. Ce sont des groupements d’États, dotés d’un bureau permanent, qui sont chargés de faciliter la coopération des administrations nationales dans les domaines techniques de leur compétence.

Ces structures permanentes ne suffisent pas à faire des unes et des autres de véritables organisations internationales selon les critères d’aujourd’hui. Ce sont plutôt des conférences diplomatiques permanentes qui délibèrent à l’unanimité pour présenter aux États des propositions que ceux-ci devront incorporer dans leur droit national. Elles sont moins des organisations autonomes que des organes communs aux États.

La naissance de ces organisations, qui constituent de véritables services publics internationaux, contraste dans cette période avec l’absence de toute structure analogue dans le domaine des relations politiques. Le règlement des crises, le maintien de la paix, les revendications territoriales ne sont l’objet que d’un mécanisme de conférences plus ou moins périodiques des grandes puissances (systèmes de la Sainte-Alliance, puis du Concert européen) qui veillent au respect de l’ordre public international tel qu’elles le conçoivent. Il faudra le choc de la Première Guerre mondiale pour que les États acceptent d’insérer l’examen de ces questions dans un cadre institutionnel qui leur imposera, au moins en principe, de respecter des règles du jeu plus contraignantes.

De la Société des Nations à l’Organisation des Nations unies

La création de la Société des Nations (dont le pacte est annexé aux traités de paix de 1919) répond à une initiative du président des États-Unis Thomas W. Wilson qui, dans son message du 8 janvier 1918 sur la paix future, avait préconisé la création d’«une société générale des nations ayant pour objet de fournir des garanties réciproques d’indépendance politique et territoriale aux petits comme aux grands États». Destinée à empêcher une «nouvelle guerre civile internationale» (G. Scelle), elle doit être saisie de tous les conflits «susceptibles d’entraîner une rupture de la paix» qu’elle s’efforcera de régler par tous les moyens en son pouvoir (enquête, médiation, conciliation). Elle est chargée, en outre, de favoriser le regroupement des unions administratives existantes et de coordonner leurs activités. C’est en son sein que sera créée la première juridiction internationale permanente, la Cour permanente de justice internationale, qui a pour mission de juger en droit les différends entre États. Outre la S.D.N., et en même temps qu’elle, est créée l’Organisation internationale du travail, qui entretiendra des relations étroites avec elle (les deux organisations ont leur siège à Genève).

D’une inspiration généreuse (influencée par l’idéologie moralisante du président Wilson qui pensait possible d’instaurer une «paix par le droit» fondée sur la condamnation de la diplomatie secrète, la promotion de l’arbitrage et le désarmement), la S.D.N. échouera dans ses objectifs, ne parvenant pas à sanctionner efficacement les États belliqueux (Italie, Allemagne, Japon, U.R.S.S.) ni à entraver le processus de déclenchement d’un nouveau conflit mondial. Elle souffrira à la fois de son insuffisante universalité (absence des États-Unis) et de la faiblesse de ses pouvoirs (elle ne peut prendre de décisions qu’à l’unanimité). Elle ne réussira pas mieux dans sa tâche de «fédérateur», les unions se montrant hostiles à leur intégration en son sein. L’idée d’une organisation politique universelle n’en était pas moins semée et sera tout naturellement reprise en 1945.

L’Organisation des Nations unies, qui lui succède en 1946 (charte de San Francisco du 26 juin 1945), repose sur les mêmes buts et principes mais dispose de moyens d’action plus efficaces et traduit un effort d’intégration plus poussé de la société internationale. Le maintien de la paix est confié à une sorte de directoire des grandes puissances, le Conseil de sécurité, qui peut prendre des mesures contraignantes à l’encontre des États agresseurs (le recours à la guerre est désormais prohibé). La nouvelle organisation est placée par la charte au centre d’un dispositif institutionnel ambitieux qui englobe les divers aspects politiques et techniques de la vie internationale.

En matière de paix et de sécurité internationales, l’action de l’O.N.U. est complétée «verticalement» par l’intervention d’organisations régionales qui lui sont subordonnées et ne peuvent agir que dans les conditions fixées par la charte. Ces organisations ne peuvent, en principe, employer la force contre un État agresseur qu’avec l’autorisation du Conseil de sécurité (sauf en cas de légitime défense) et doivent tenir ce dernier informé des mesures qu’elles prennent pour régler les différends entre leurs membres. Mais, en pratique, cette subordination se révélera purement théorique. Elle n’interdira pas aux organisations concernées (au sens du chap. VIII de la charte, ce sont la Ligue arabe, l’Organisation des États américains et l’Organisation de l’unité africaine, créées respectivement en 1945, 1948 et 1963; les alliances militaires instituées, telles que l’O.T.A.N. ou le pacte de Varsovie, n’étaient pas visées par ces dispositions mais par celles de l’art. 51 sur la légitime défense individuelle ou collective) de prendre des initiatives sans attendre l’aval du Conseil de sécurité (elles ne seront jamais désavouées par lui).

Chargée d’autre part de résoudre «les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire», l’O.N.U. a pour mission de coordonner les activités des «institutions spécialisées» au moyen d’accords fixant les modalités de leur coopération. Héritières des unions administratives, ces institutions sont des organisations indépendantes de l’O.N.U. qui ont été créées, comme elle, par une convention interétatique. Elles exercent des compétences sectorielles de caractère technique, assurant l’exécution des services publics indispensables au bon fonctionnement des rapports internationaux (navigation aérienne et maritime, relations postales, télécommunications, échanges culturels, coopération monétaire et financière, etc.). Les premières d’entre elles précèdent la création des Nations unies (Organisation de l’aviation civile internationale, issue de la conférence de Chicago de 1944; Fonds monétaire international, institué par la conférence de Bretton Woods en 1944); elles sont seize depuis 1985 (la dernière, l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel, avait été initialement créée, en 1966, sous forme d’un organisme subsidiaire de l’O.N.U. avant d’être transformée en «institution spécialisée» par un accord de 1979, entré en vigueur en 1985). Sans avoir le même statut, d’autres organisations (G.A.T.T., Agence internationale de l’énergie atomique, Organisation mondiale du tourisme) sont également reliées à l’O.N.U. par des accords de coopération.

Composée à l’origine des seuls adversaires de l’Axe (51 États ont signé la charte à l’invitation des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’U.R.S.S., organisateurs de la conférence de San Francisco), l’O.N.U. s’ouvre, à partir de 1955, à de nouveaux membres (seize admissions cette année-là). Avec la décolonisation et plus tard le démantèlement de l’U.R.S.S., le nombre de ses membres augmentera de façon spectaculaire (184 en 1993). Malgré les difficultés qu’elle rencontre dans un monde divisé, elle constitue un forum irremplaçable pour la discussion des grands problèmes internationaux et la recherche d’une solidarité minimale entre les États. Quelle que soient ses faiblesses, elle est l’illustration la plus frappante du phénomène des organisations internationales dans le monde d’aujourd’hui.

L’essor des organisations internationales dans le monde actuel

Sans avoir totalement disparu, la vieille méfiance des États pour les organisations internationales a fait place à la volonté de recourir de plus en plus fréquemment à cette forme de coopération. Cette faveur s’explique par des raisons politiques et techniques qui ont conduit tout à la fois au renforcement de l’organisation mondiale et au développement du régionalisme institutionnel.

L’organisation mondiale, à travers le système des Nations unies, s’est renforcée sous l’influence des pays du Tiers Monde qui, disposant d’une forte majorité au sein des organes délibérants, ont imposé la création d’organismes nouveaux, sensibilisés à leurs problèmes et orientés en leur faveur. La Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement a ainsi été créée par l’Assemblée générale, en 1964, pour contrebalancer, en matière de commerce international, le G.A.T.T., jugé trop proche des thèses des pays industrialisés; l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel a été créée, en 1966, pour favoriser l’industrialisation des pays en voie de développement; le Fonds commun pour les produits de base, prévu par une convention de 1980 qui est entrée en vigueur en 1989, devra permettre de stabiliser le cours de produits dont le Tiers Monde est grand exportateur: les exemples de cette inflation institutionnelle pourraient être aisément multipliés. Un système aux ramifications très complexes se constitue ainsi, qui évolue continuellement en fonction des besoins de la communauté internationale. Véritable nébuleuse d’organismes de statuts divers, il devient de plus en plus difficile à gouverner, la coordination entre ses diverses tâches se révélant délicate.

L’avènement du Tiers Monde comme force politique a sans doute insufflé un dynamisme nouveau aux organisations universelles, mais il a contribué aussi à les rendre moins efficaces en les exposant à des surenchères politiques et à des crises financières. L’existence d’une «majorité automatique» (vote en bloc des États du Tiers Monde pour les propositions issues de leurs rangs) au sein des organes délibérants a entraîné une politisation regrettable des travaux de l’ensemble des Nations unies, y compris des institutions spécialisées (les États-Unis en 1984 et le Royaume-Uni en 1985 se sont retirés de l’U.N.E.S.C.O., pour protester contre sa politique jugée défavorable aux intérêts occidentaux), en poussant à la radicalisation des positions en présence (les États membres se sont regroupés en fonction de clivages principalement idéologiques: groupe des États occidentaux, groupe des États socialistes jusqu’à la fin des années quatre-vingt et groupe des «77», qui réunit l’ensemble des pays en voie de développement). Elle contribue également à accroître les difficultés budgétaires des organisations, dans la mesure où, en vertu de la clé de répartition des contributions budgétaires, les dépenses sont votées par une majorité d’États qui ne les financent que pour une faible part.

Le régionalisme a aussi bénéficié de l’essor institutionnel d’après guerre. En Amérique, en Asie, en Afrique, et surtout en Europe, sont apparues des organisations qui étaient l’expression d’une solidarité régionale, d’ailleurs plus politique que géographique (ainsi, la coupure de l’Europe par le rideau de fer a-t-elle engendré la constitution d’une double série d’organisations, celle des pays occidentaux et celle des pays socialistes). Le régionalisme permet de resserrer les liens trop lâches de la coopération mondiale et constitue un remède à la «balkanisation» de certains continents (Europe, Afrique).

Les facteurs techniques du développement des organisations internationales ont par ailleurs continué, mais avec beaucoup plus d’ampleur, à produire les effets qui étaient les leurs au siècle précédent. De plus en plus nombreux sont, dans le monde contemporain, les problèmes qui, ne pouvant être réglés efficacement au niveau des États, justifient la création d’organisations appropriées. Le domaine de la coopération scientifique et technique est à cet égard exemplaire. La conquête de l’atome, celle de l’espace extra-atmosphérique, demain peut-être celle des grands fonds marins, ont provoqué la création, sur le plan universel ou régional, d’organisations spécialisées respectivement dans la gestion d’installations de recherches nucléaires (Centre européen de la recherche nucléaire, 1953), la mise au point d’engins spatiaux (Agence spatiale européenne, 1975), l’exploitation de télécommunications par satellite (Intelsat, 1964) ou encore l’exploitation des ressources minérales océaniques (Autorité internationale des fonds marins, prévue par la convention de 1982 sur le droit de la mer qui n’est pas encore entrée en vigueur). Les seules limites à la prolifération des organisations internationales sont en fait financières. La plupart des organisations connaissent des difficultés budgétaires qui sont dues au refus des États d’augmenter sans cesse leurs contributions. A fortiori, ceux-ci seront réticents à accepter de nouvelles créations. L’essor des organisations internationales ne pourra ainsi se poursuivre que si celles-ci se montrent capables d’une plus grande efficacité dans l’exécution de leurs tâches et d’une plus grande rigueur de gestion.

2. Typologie

L’organisation internationale se définit comme «une association d’États établie par accord entre ses membres et dotée d’un appareil permanent d’organes assurant leur coopération dans la poursuite des intérêts communs qui les ont déterminés à s’associer» (M. Virally). Mais cette association s’effectue sous des formes très variées qu’une typologie doit souligner: le nombre plus ou moins grand d’États membres (organisations universelles et organisations régionales), l’étendue des compétences attribuées à l’organisation (organisations à compétences générales et organisations à compétences spécialisées), les modalités de fonctionnement et la nature des pouvoirs de l’organisation (organisations de coopération et organisations d’intégration).

Organisations universelles et organisations régionales

Les organisations universelles ou mondiales ont vocation à regrouper l’ensemble des États de la planète, sans considération de leur puissance ou de leur système politico-économique. L’adhésion de tout État qui le désire est quasiment un droit. Telle est la pratique actuelle de l’O.N.U. et des institutions spécialisées, qui a parfois été perturbée, en ce qui concerne l’O.N.U., par le droit de veto reconnu par la charte aux cinq membres permanents du Conseil de sécurité (États-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni et France). Ne demeurent aujourd’hui en dehors de l’O.N.U. que la Suisse (absence volontaire due à sa conception de la neutralité), Taïwan (qui a été remplacé par la Chine populaire) et certains micro-États (Kiribati, Nauru, Tonga, Tuvalu).

Toutes les autres organisations se rangent dans la catégorie très hétérogène des organisations régionales ou sous-régionales. L’expression de «région», si elle traduit l’idée d’une affinité particulière entre des États voisins, n’a de signification précise ni du point de vue géographique ni du point de vue juridique. Ses contours sont flous et varient en fonction de la seule volonté des États fondateurs de l’organisation. Tantôt la «région» coïncidera pratiquement avec un continent (sans jamais pour autant s’identifier complètement à lui: l’O.U.A. ne comprend pas l’Afrique du Sud et l’O.E.A. a expulsé Cuba en 1962 du fait de son alignement sur l’Union soviétique), tantôt, et le plus souvent, elle correspondra à une partie plus ou moins vaste d’un continent (en Amérique, où l’Amérique centrale et l’Amérique du Sud ont leur propre système d’organisations; en Afrique, où coexistent organisations de l’Afrique occidentale, de l’Afrique orientale et de l’Afrique centrale; en Europe, surtout, où le régionalisme est à «géométrie variable»: Conseil de l’Europe, Communauté européenne, Conseil nordique, Benelux, etc.), tantôt enfin elle pourra même s’affranchir du cadre continental (cas de l’O.T.A.N. qui a pour mission de protéger la «région de l’Atlantique nord», ce qui englobe les États-Unis, le Canada et l’Europe occidentale, contre les risques d’agression).

Toute référence géographique disparaît même dans le cas de certaines organisations économiques qui, européennes à l’origine, se sont ouvertes à des États d’autres continents (l’O.C.D.E. qui, à côté d’une majorité d’États européens, accueille les États-Unis, le Canada, le Japon, la Nouvelle-Zélande et l’Australie; le Comecon, organisation des États socialistes, qui admit Cuba, la Mongolie et le Vietnam). Au concept d’organisation régionale se substitue alors celui d’organisation «partielle».

Les conditions d’adhésion seront évidemment différentes de celles des organisations universelles. La condition première sera de faire partie de la région concernée, mais une condition politique jouera aussi: être en harmonie avec l’orientation dominante des États membres (par exemple, être une démocratie libérale pour devenir membre du Conseil de l’Europe ou avoir une économie de marché pour être admis à l’O.C.D.E.). Ces conditions ne sont pas toujours expressément stipulées par les chartes constitutives, mais sont en fait sous-entendues. Dans ces organisations, l’adhésion est moins un droit qu’une faveur comparable à l’entrée dans un club.

Le régionalisme des organisations partielles ne doit pas être confondu avec la régionalisation mise en œuvre, pour des motifs d’efficacité, par les organisations universelles. L’O.N.U. a ainsi créé cinq commissions régionales à base géographique pour décentraliser la coopération économique entre ses membres (commissions économiques pour l’Europe, pour l’Amérique latine, pour l’Afrique, pour l’Asie et l’Extrême-Orient, pour l’Asie occidentale) mais ce sont de simples organes subsidiaires du Conseil économique et social sans personnalité juridique.

Organisations à compétences générales et organisations à compétences spéciales

Qu’elles soient universelles ou régionales, les organisations internationales disposent de compétences plus ou moins larges. Certaines ont pour mission de promouvoir une coopération de caractère très général, d’autres de gérer une activité déterminée (services publics internationaux). Entre les unes et les autres existe une gamme de solutions intermédiaires qui rend difficile toute systématisation.

Au sein de l’organisation mondiale, l’O.N.U. a une compétence générale pour traiter tous les aspects de la coopération internationale (politique, économique, juridique). La complexité de son organigramme traduit la diversité de ses attributions (de multiples organes subsidiaires ont été créés au fur et à mesure que s’élargissait le champ de cette coopération). Les institutions spécialisées n’ont que des compétences techniques sectorielles (transports maritimes et aériens, agriculture, industrie, culture et éducation, activités financières, santé, travail, courrier postal, télécommunications, météorologie, propriété intellectuelle) dans les divers domaines où elles ont été créées.

Le même clivage se retrouve au sein des organisations régionales. Alors que l’Organisation des États américains, l’Organisation de l’unité africaine ou le Conseil de l’Europe ont une compétence très large pour tisser des liens plus étroits entre leurs membres, la majorité de ces organisations répond à une spécialisation fonctionnelle: ce sont soit des organisations militaires, soit des organisations économiques, soit des organisations scientifiques et techniques, etc. Mais leur degré de spécialisation est variable, chacune pouvant avoir des attributions plus ou moins larges à l’intérieur de sa sphère de compétence. L’Organisation de coopération et de développement économiques (qui a succédé en 1960 à l’O.E.C.E.) et la Communauté européenne, qui sont des organisations économiques, sont ainsi compétentes pour connaître de tous les aspects de la coopération économique entre leurs membres, aspects qui vont parfois au-delà de l’économie proprement dite (les deux organisations s’occupent par exemple de la pollution). De même, l’O.T.A.N. (Organisation du traité de l’Atlantique nord, créée en 1949) associe à sa mission principale de défense collective de ses membres le rôle complémentaire de développer leur collaboration en matière économique. La classification des organisations en fonction de l’étendue de leur compétence n’a pas de valeur scientifique; elle n’est qu’indicative des tendances suivies par la pratique internationale, qui est souple en la matière.

Organisations de coopération et organisations d’intégration

Depuis l’apparition, dans les années cinquante, des Communautés européennes, qui visent moins à favoriser une coopération intergouvernementale qu’à instaurer une autorité internationale d’un type nouveau, on a pris l’habitude d’opposer organisations de coopération et organisations d’intégration . La distinction porte non seulement sur l’étendue des pouvoirs juridiques attribués aux unes et aux autres, mais encore sur les buts en vue desquels ceux-ci leur sont conférés.

Ayant seulement pour objectif d’harmoniser les politiques des États membres dans leur domaine d’intervention, les organisations de coopération peuvent se contenter d’un pouvoir de recommandation . Elles adoptent des résolutions qui ne lient pas leurs membres (hormis celles qui touchent à la vie interne de l’organisation, comme le vote du budget ou l’admission d’un nouveau membre, qui s’imposent à tous). Les règles de droit qu’elles élaborent ne deviennent applicables qu’après leur introduction par les États dans leur ordre interne et s’ils y consentent (telles les conventions préparées par le Conseil de l’Europe ou l’Organisation internationale du travail qui n’entrent en vigueur qu’après leur ratification par les États). La souveraineté des États dans ces organisations est d’autant plus préservée que c’est fréquemment à l’unanimité que celles-ci statuent (du moins dans les organisations régionales). Ces traits caractérisent la plupart des organisations existantes.

Les organisations d’intégration poursuivent des objectifs plus ambitieux, qui rendent nécessaire la possession de pouvoirs plus énergiques. Ne se contentant pas de coordonner des politiques nationales, elles élaborent et gèrent elles-mêmes des politiques communes qui seront opposables aux États et à leurs ressortissants. Elles disposent à cet effet d’un pouvoir de décision , qui s’exprime par l’édiction de règles directement applicables sur le territoire des États membres (tels les règlements communautaires qui entrent en vigueur par leur seule publication au Journal officiel de la Communauté ). L’organisation d’intégration représente ainsi un modèle à mi-chemin de l’organisation intergouvernementale et de l’État. À la différence de la première, elle possède un véritable pouvoir législatif qui se superpose aux pouvoirs législatifs nationaux. Mais, contrairement au second, elle est privée de l’appareil coercitif qui est l’apanage de la souveraineté étatique. À l’heure actuelle, un modèle aussi perfectionné d’organisation n’est incarné que par la Communauté européenne (Communauté européenne du charbon et de l’acier, fondée en 1951; Communauté économique européenne et Communauté européenne de l’énergie atomique, fondées en 1957), mais il peut inspirer d’autres tentatives de regroupement régional (comme celles qui sont menées en Amérique latine, tel le Pacte andin institué en 1969).

La distinction de ces deux types d’organisation ne doit pas cependant masquer le fait qu’elle ne détermine pas exactement la frontière entre le pouvoir de décision et le pouvoir de recommandation. Des organisations de coopération peuvent, exceptionnellement, exercer un pouvoir de décision, et, à l’inverse, les organisations d’intégration peuvent se contenter d’un pouvoir de recommandation. Le Conseil de sécurité est ainsi habilité par la charte à prendre des mesures contraignantes pour l’ensemble des États membres lorsque la paix est rompue ou simplement menacée (application du chap. VII). Le contrôle, par certaines organisations, du respect des obligations des États membres fournit d’autres exemples significatifs d’un tel pouvoir de contrainte (contrôle par l’O.I.T. de l’application des conventions internationales du travail ou inspection par l’A.I.E.A. des installations nucléaires par exemple). Les États concernés n’ont plus alors d’autre faculté que de conformer leur conduite à ce qu’exige d’eux l’organisation.

3. Statut, structures, compétences

Chaque organisation est régie par sa charte constitutive qui est adoptée, sous forme d’un traité, par les États fondateurs. Celle-ci fixe les diverses règles qui seront nécessaires à la vie de l’organisation. Il n’existe que peu de règles spécifiques applicables à l’ensemble des organisations, et elles n’ont qu’une valeur supplétive (telle la convention de Vienne du 21 mars 1986 sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales).

Statut

En tant que personne morale, l’organisation internationale bénéficie de la personnalité juridique qui en fait un sujet de droit distinct de ses membres. Celle-ci n’est toutefois opposable aux États tiers que s’ils l’ont reconnue (les États socialistes n’admettaient ainsi qu’avec réticence de négocier avec la C.E.E.). L’organisation possède d’abord la personnalité juridique interne qui lui permettra d’agir sur le territoire des États membres (et pas seulement celui sur le territoire duquel elle a son siège) et, notamment, de contracter pour le recrutement des agents ou l’achat des fournitures nécessaires à son fonctionnement. Elle lui est reconnue expressément, tant par son acte constitutif que par l’accord de siège qu’elle conclut avec l’État où elle est implantée. Les plus importantes d’entre elles ont en outre la personnalité internationale qui, elle, est rarement conférée formellement et qui autorise à agir sur le plan international pour conclure des traités, faire des réclamations auprès des autres sujets de droit international ou se soumettre à des procédures de règlement des différends. Mais l’étendue de ces droits n’est pas immuable et varie en fonction de ce que les États ont accepté, au moins implicitement, de leur donner. Le droit de l’O.N.U. de réclamer une indemnisation, en son nom et au nom de la famille de la victime, pour l’assassinat de son médiateur en Palestine, le comte Bernadotte, ne lui a été reconnu, par exemple, que par un avis de la Cour internationale de justice en 1949. À l’inverse, l’organisation sera tenue de respecter les obligations que lui impose le droit international. Elle devra, par exemple, assumer la responsabilité des dommages que son activité peut causer (l’O.N.U. a ainsi indemnisé des particuliers qui avaient été victimes de préjudices subis lors de l’intervention des Casques bleus au Congo, en 1960).

Sa qualité d’organe international confère aussi à l’organisation des privilèges et immunités qui visent à préserver son indépendance et sa liberté d’action vis-à-vis des États membres et spécialement de l’État de siège. Définis dans l’acte constitutif et l’accord de siège, ils garantissent l’inviolabilité de ses locaux et de ses archives, l’insaisissabilité de ses biens et protègent ses agents qui ne peuvent être ni arrêtés ni traduits en justice pour des actes relevant de leurs fonctions.

La personnalité de l’organisation s’éteint en principe lorsque ses membres décident de la dissoudre. Sa liquidation est alors opérée et ses biens répartis entre les États membres. En pratique, cependant, la dissolution d’une organisation s’accompagne parfois de la création d’une autre ayant le même objet, qui héritera du patrimoine de la première et reprendra, le cas échéant, sa personnalité. L’O.N.U. a ainsi succédé à la S.D.N., laquelle a été dissoute par une assemblée des États membres spécialement convoquée à cet effet (entre autres conséquences, la Cour internationale de justice a hérité des attributions de la Cour permanente). Dans le cas de la substitution de l’O.C.D.E. à l’O.E.C.E., il a été expressément stipulé que la nouvelle organisation «continuait» la personnalité de l’ancienne afin d’éviter toute solution de continuité lors du passage de l’une à l’autre.

Structures

Les organisations internationales ont des structures plus ou moins complexes, dont l’aménagement est fonction à la fois de la diversité des tâches qu’elles assument et de leur dynamisme institutionnel propre. Elles ont deux types d’organes: les organes principaux et les organes subsidiaires.

Organes principaux et organes subsidiaires

Les organes principaux sont ceux qui, énumérés par la charte constitutive de l’organisation, présentent une importance suffisante pour mériter ce qualificatif. La charte des Nations unies énumère ainsi six organes principaux (Conseil de sécurité, Assemblée générale, Secrétariat général, Conseil économique et social, Conseil de tutelle et Cour internationale de justice), mais ne reconnaît pas cette qualité à un septième organe qu’elle institue, le Comité d’état-major. De même, le traité de Rome distingue-t-il, parmi les organes communautaires qu’il crée, entre les «institutions» (Commission, Conseil, Assemblée, Cour de justice) et les autres organes (Comité économique et social, Banque européenne d’investissement, Cour des comptes). Les organes principaux ne sont pas tous pour autant sur un pied d’égalité. Si certains sont indépendants les uns des autres (le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale de l’O.N.U., la Commission et le Conseil de la Communauté), d’autres entretiennent des rapports de nature hiérarchique (la plupart des conseils exécutifs des institutions spécialisées sont dans la dépendance, au moins en principe, des assemblées plénières qui les contrôlent).

Les organes subsidiaires sont créés par les précédents en vertu d’une autorisation expresse ou tacite de l’acte constitutif. Ayant pour but de les assister dans leurs tâches, ils sont très divers. La plupart ont un caractère purement technique et dépendent étroitement de l’organe qui les a créés, mais certains jouissent d’une grande autonomie et apparaissent quasiment comme des organisations à part entière (la pratique en est fréquente au sein des Nations unies: C.N.U.C.E.D., O.N.U.D.I. avant sa transformation en institution spécialisée, Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, etc., mais elle n’est pas propre à cette organisation: Agence internationale de l’énergie au sein de l’O.C.D.E.). La tendance a été à la prolifération de tels organismes, ce qui n’est pas sans inconvénient pour l’efficacité des organisations qui l’ont suivie (complexité de l’organigramme, lourdeur de gestion et accroissement des charges, dilution des responsabilités, etc.).

Ces divers organes se distinguent aussi par leur composition, leurs membres étant soit des représentants des États, soit des personnalités indépendantes.

Organes intergouvernementaux et organes intégrés

Les organes intergouvernementaux sont composés de représentants des États membres agissant sur instruction de leur gouvernement. Toute organisation internationale a nécessairement un organe représentant l’ensemble des États membres: c’est la mise en œuvre du principe juridique fondamental de l’égalité souveraine des États en droit international (proclamé notamment par la charte des Nations unies). Ce sera l’organe de direction, chargé de conduire la politique de l’organisation. Dans les organisations universelles, la représentation des États est partagée, au nom de l’efficacité, entre les organes pléniers (assemblée, conférence, etc.), organes inévitablement lourds du fait du grand nombre de leurs membres, et des organes restreints , qui ne regroupent qu’un nombre réduit d’États (conseil). Se réunissant plus fréquemment que les premiers, ces derniers dirigent en général l’organisation dans l’intervalle des sessions de l’organe plénier, mais exercent aussi des attributions propres. S’il participe au processus de décisions importantes concernant la vie de l’O.N.U. (admission de nouveaux membres par exemple), le Conseil de sécurité est surtout investi de la responsabilité du maintien de la paix (il n’a pas de monopole à cet égard mais il possède une priorité sur l’Assemblée générale). Dans les institutions spécialisées, les organes restreints ont des tâches administratives et exécutives: ils préparent et exécutent les délibérations des organes pléniers.

Le problème majeur posé par les organes restreints est la désignation de leurs membres. Celle-ci est politiquement sensible, car l’existence de ces organes constitue une atteinte au principe d’égalité des États. Diverses modalités sont utilisées. Tantôt les membres sont désignés directement ou indirectement par l’acte constitutif, tantôt ils sont élus par l’organe plénier. La désignation directe est exceptionnelle (cas des cinq membres permanents du Conseil de sécurité énumérés par la charte); le plus souvent, elle est indirecte: l’acte constitutif fixe alors les critères objectifs de désignation en vertu desquels les États auxquels ils s’appliquent seront quasi membres de droit; parmi les membres du conseil d’administration de l’O.I.T. devront ainsi figurer les dix États «dont l’importance industrielle est la plus considérable»; le conseil de l’O.M.I. devra comprendre les États possédant les flottes de commerce les plus importantes; ou bien encore, parmi les vingt administrateurs de la B.I.R.D., devront figurer les représentants des cinq principaux actionnaires (France, États-Unis, Royaume-Uni, R.F.A. et Japon). Ces membres de droit ne détiennent qu’une partie des sièges des organes restreints, les autres revenant à des membres élus par l’organe plénier selon un système de répartition géographique équitable. La répartition des sièges disponibles s’effectue entre les groupes régionaux composant l’organe plénier (les dix membres non permanents du Conseil de sécurité, élus pour deux ans, doivent se répartir ainsi: cinq États d’Afrique et d’Asie, un d’Europe orientale, deux d’Amérique latine, deux d’Europe occidentale et du reste du monde); en conséquence, le vote de ce dernier est parfois purement formel: il se borne à entériner le résultat des tractations qui ont eu lieu au sein des groupes. C’est une manifestation importante de la vitalité du phénomène du régionalisme géographique et politique qui caractérise le fonctionnement actuel des organisations universelles. Pour répondre à l’augmentation du nombre d’États membres s’est développée une tendance à élargir sensiblement la composition des organes restreints (le nombre des membres du Conseil de sécurité est passé de 10 à 15, celui du Conseil exécutif de l’U.N.E.S.C.O. de 18 à 51 ou celui du Conseil des administrateurs du F.M.I. de 12 à 22).

Les représentants des États sont normalement des fonctionnaires: ou bien des diplomates (auprès des organisations les plus importantes, les États sont représentés par une mission permanente dirigée par un ambassadeur), ou bien des agents de l’administration nationale concernée par l’activité de l’organisation (par exemple, des médecins à l’Organisation mondiale de la santé). Les États sont aussi représentés parfois par des ministres, voire les chefs d’État ou de gouvernement. C’est le cas lorsqu’ils désirent donner une solennité particulière à certaines réunions (l’ouverture de la session de l’Assemblée générale de l’O.N.U. s’effectue traditionnellement en présence de nombreux membres de gouvernements) ou lorsque la participation personnelle des responsables politiques est la traduction d’une solidarité étroite entre les membres d’une organisation (c’est une pratique fréquente des organisations européennes, notamment des Communautés, ainsi que des autres grandes organisations régionales comme l’O.U.A. ou l’O.E.A.).

Par leur composition, les organes intergouvernementaux sont assimilables à des conférences interétatiques périodiques. Les États y défendent leurs propres intérêts, recherchant des alliés pour orienter efficacement les travaux de ces organes dans le sens qu’ils souhaitent. C’est moins la volonté de l’organisation qui se dégage qu’un subtil équilibre entre les positions en présence qui sera le résultat de ce que l’on appelle couramment aujourd’hui la diplomatie multilatérale. Le dédoublement fonctionnel joue à plein: les délégués des États agissent en double qualité, à la fois en tant que membre de l’organisation et en tant que représentant de l’État qui les a désignés. Ce dédoublement est utilisé en pratique pour permettre l’adoption d’accords en marge de la constitution de l’organisation. Au titre de sa qualité d’organe des Nations unies, l’Assemblée générale adopte normalement des résolutions , mais sa qualité parallèle de conférence intergouvernementale lui permet aussi, le cas échéant, de conclure des traités (l’exemple du Conseil de la Communauté européenne est encore plus frappant, vu le caractère très institutionnalisé de cet organe).

L’un des aspects majeurs de cette diplomatie multilatérale est de savoir comment se concluront les délibérations des participants. La prise de décision sera-t-elle subordonnée à l’accord de tous ou, comme dans les assemblées internes, la majorité pourra-t-elle imposer sa loi à la minorité? Les réponses varient selon la nature des organisations, mais aussi selon la nature des questions qui sont en jeu. Le principe de l’égalité souveraine des États imposera souvent l’unanimité des membres pour toute décision (O.T.A.N., O.C.D.E., par exemple), mais ce droit de veto conféré à chaque État rend difficile le fonctionnement des organisations, au moins lorsque le nombre de leurs membres est important. Dans les organisations universelles, l’unanimité est partout abandonnée, les organes statuant tantôt à la majorité simple tantôt à la majorité qualifiée pour les questions les plus importantes (généralement la majorité des deux tiers des votants). Un système particulier de pondération des voix est prévu dans les institutions financières et la Communauté européenne. Au F.M.I. et à la B.I.R.D., les États disposent d’un nombre de voix proportionnel à leur apport en capital (les États-Unis détiennent ainsi plus de 20 p. 100 des voix). Dans la Communauté, les décisions sont prises en règle générale à la majorité qualifiée (54 voix sur 76, les États ayant un nombre de voix qui est fonction de leur importance réelle: de 10 pour les grands États – France, R.F.A., etc. – à 2 pour le plus petit, le Luxembourg). En pratique, il est fréquent que des décisions soient prises sans recours au vote. Le président de l’organe concerné constate, au terme des délibérations, qu’aucune opposition ne s’élève contre l’adoption d’un texte: il le déclare adopté par consensus . La pratique du consensus présente l’avantage d’éviter l’affrontement entre une majorité et une minorité d’États, qui serait préjudiciable à l’efficacité de la décision adoptée. Elle affecte directement le contenu de la négociation car les États, informés du recours à cette pratique, s’efforceront de dégager les bases d’un compromis acceptable par tous. Le consensus est devenu une pratique courante dans le fonctionnement des principaux organes des Nations unies. Il est le moyen de rétablir une unité, au moins de façade, dans un monde divisé.

La représentation des États est parfois complétée, dans certaines organisations, par celle d’autres forces politiques, économiques ou sociales. Depuis l’origine, l’O.I.T. assure une représentation tripartite des États membres qui traduit une évolution importante des mentalités en matière d’organisation internationale: chaque délégation est composée de deux représentants gouvernementaux, auxquels s’ajoutent deux représentants respectifs des employeurs et des salariés (désignés en fait par les organisations syndicales les plus représentatives). Le droit de vote appartient aux personnes (seuls les délégués des gouvernements sont en droit liés par les instructions gouvernementales) et non aux délégations. Le développement des organisations européennes après 1945, lié à l’essor de l’idéologie «intégrationniste», a donné une certaine ampleur à cette tendance. Des organes de représentation «des peuples» ont vu le jour (Assemblée consultative du Conseil de l’Europe et, surtout, Parlement européen, élu au suffrage universel depuis 1979), ainsi que des organes de représentation des intérêts économiques et sociaux (Comité consultatif de la C.E.C.A., Comité économique et social de la Communauté européenne). Leurs attributions sont encore essentiellement consultatives, à l’exception du Parlement européen qui n’a cessé de chercher à accroître ses pouvoirs de décision dans les procédures communautaires.

Les organes intégrés constituent le deuxième grand type d’organe. Ils sont aménagés dans le seul intérêt de l’organisation au service de laquelle ils agissent. Ils sont composés exclusivement d’agents internationaux (au sens large de toute personne qui travaille momentanément ou habituellement pour le compte d’une organisation internationale) qui sont tenus d’exercer leurs fonctions à l’abri de toute influence extérieure et notamment des pressions éventuelles de l’État dont ils sont les ressortissants. La majeure partie de ces agents sont des fonctionnaires qui ont vocation à faire carrière dans les organisations qui les emploient; ils bénéficient à ce titre d’un statut leur offrant des garanties (la fonction publique internationale comprend à l’heure actuelle environ 100 000 personnes représentant plus de 100 nationalités). On distingue les organes administratifs, les organes judiciaires, les organes militaires et les organes techniques. Les organes administratifs sont les plus répandus. Ils constituent l’administration proprement dite de l’organisation, couramment dénommée «secrétariat» par les actes constitutifs. Composés de fonctionnaires recrutés librement par l’organisation (sous réserve de la pratique des quotas nationaux), ils ont à leur tête le secrétaire général ou le directeur général de l’organisation qui exerce sur eux le pouvoir hiérarchique et le pouvoir disciplinaire inhérents à toute administration. Outre sa qualité de plus haut fonctionnaire de l’organisation, celui-ci exerce parfois une influence politique non négligeable. Le secrétaire général des Nations unies a le droit de saisir le Conseil de sécurité des situations menaçant la paix internationale et il est fréquemment chargé d’exécuter les résolutions des organes principaux. Cette responsabilité lui donne un grands poids dans les relations internationales et justifie le statut diplomatique qui lui est accordé. L’influence du secrétaire général s’exerce le plus souvent par le pouvoir d’initiative qui lui est reconnu (droit de saisir les instances appropriées des questions qu’il souhaite voir examinées), ainsi que par le pouvoir de présider l’organe délibérant, ce qui lui permettra, s’il est influent, d’orienter ses travaux (les secrétaires généraux de l’O.T.A.N. et de l’O.C.D.E. ont, entre autres, de tels pouvoirs). Les autres organes intégrés sont plus rares: peu d’organisations sont dotées d’une juridiction (outre la Cour internationale de justice et la Cour de justice de la Communauté européenne, on peut citer les divers tribunaux administratifs qui ont été créés au sein notamment de l’O.N.U., de l’O.I.T. et de la B.I.R.D. pour juger les litiges entre les agents et les organisations); les organes militaires existent au sein de l’O.N.U. (forces du maintien de la paix qui sont juridiquement des organes subsidiaires du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale) et, bien sûr, au sein des organisations militaires (commandements régionaux intégrés de l’O.T.A.N.). Les organes techniques sont composés de spécialistes qui sont chargés de faire des études et des propositions destinées à éclairer les organisations qui les ont nommés (telle la Commission de droit international, chargée de préparer, pour l’Assemblée générale, des projets de codifications du droit international). En pratique, la logique de l’intégration se heurte parfois aux pressions des États membres, qui n’admettent pas toujours facilement l’indépendance des fonctionnaires internationaux qui sont leurs ressortissants, et à la pratique courante des détachements temporaires de fonctionnaires nationaux dans ces organes.

Compétences

Détermination des compétences

Les compétences des organisations internationales sont régies par le principe de spécialité. Elles dépendent des fonctions que les organisations ont à remplir. En cas d’incertitude, l’interprétation de leur charte constitutive permettra de préciser l’étendue de leurs compétences. En règle générale, ces dernières sont définies largement à l’intérieur de la sphère d’activité assignée à l’organisation et la pratique a tendance à les élargir encore par les méthodes d’interprétation qu’elle adopte. L’interprétation littérale, qui est la plus respectueuse de la souveraineté des États, est écartée au profit d’autres procédés (interprétation «téléologique», théorie des «compétences implicites», etc.). D’une certaine manière, la vitalité de l’institution qu’est l’organisation finit par la faire échapper au strict volontarisme qui a présidé à sa création. Cette évolution ne va pas sans conflit avec les États membres, ou plus exactement entre les États membres. La situation est à cet égard différente selon la nature de l’organe qui sera appelé à résoudre le problème d’interprétation. S’il s’agit d’un organe politique, ce qui est le cas le plus fréquent, le problème ne sera qu’imparfaitement réglé. C’est en fait la majorité qui imposera son point de vue à la minorité, et celle-ci aura beau jeu de contester la régularité de la décision prise dans ces conditions, les États étant, en droit international, égaux dans l’interprétation de leurs obligations internationales. Au pire, l’État ou les États minoritaires pourront boycotter l’organisation (politique de la «chaise vide»). De tels conflits ont été fréquents aux Nations unies, notamment à l’époque de la décolonisation où les puissances coloniales refusaient à l’Assemblée générale le droit de s’immiscer dans ce qu’elles considéraient comme leurs affaires intérieures (la charte interdit à l’O.N.U. d’«intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État»). Cette réserve de la compétence nationale, qui interdit de même aux États d’intervenir dans les affaires intérieures des autres États, ne joue bien entendu que pour les organisations politiques (O.N.U. ou grandes organisations régionales). Dans les autres organisations, des problèmes de compétence pourront se poser, mais ils revêtent un caractère simplement technique, ce qui permettra d’autant plus aisément de les résoudre qu’il y aura en général une égale volonté des États membres de ne pas faire des questions juridiques des obstacles de principe (attitude caractéristique par exemple à l’O.C.D.E.).

Lorsque l’organe chargé de l’interprétation est une cour de justice, la solution est évidemment meilleure, mais elle est rare. La controverse juridique est alors tranchée par un organe impartial sur la base du droit, mais les États n’acceptent pas encore volontiers de renoncer à leur compétence souveraine d’interprétation au profit d’un tel organe. La Cour internationale de justice qui, en sa qualité d’«organe judiciaire principal» de l’O.N.U., aurait vocation à régler systématiquement les problèmes d’interprétation de la charte n’en est saisie qu’exceptionnellement et l’avis qu’elle rend en la matière n’est pas obligatoire. L’interprétation par un organe juridictionnel n’est développée qu’au sein de la Communauté européenne, la Cour de justice devant trancher, par des décisions obligatoires, tous les conflits de compétence entre l’organisation et ses membres. Mais ce pouvoir exceptionnel est lié aux conceptions particulières de l’intégration communautaire qui font de la Cour une juridiction d’essence plus fédérale qu’internationale. En règle générale, l’interprétation judiciaire est très favorable à l’extension des compétences de l’organisation. Cela explique que, en l’état actuel de la société internationale, le recours au juge ne soit pas plus fréquent. Aux yeux des États attachés à leur souveraineté, le «gouvernement des juges» est souvent plus une menace qu’une garantie. Il ne saurait prévaloir sur le «gouvernement des États» dans la conduite d’une organisation internationale.

Classification des compétences

Les organisations internationales possèdent trois sortes de compétences: des compétences normatives, des compétences opérationnelles et des compétences de contrôle.

Les compétences normatives se traduisent par l’édiction de règles de droit destinées à régir une situation ou une activité déterminée. C’est, historiquement, la compétence que les organisations ont exercé en premier (les unions administratives ont été créées dans ce but) et c’est encore la compétence principale qu’exercent la plupart d’entre elles. Elle s’exprime principalement par le vote de résolutions dont la portée juridique est variable. Outre les résolutions internes (admission d’un nouveau membre, vote du budget, création d’un organe subsidiaire, etc.), ont une portée obligatoire celles auxquelles les actes constitutifs confèrent exceptionnellement une telle valeur (résolutions du Conseil de sécurité votées en application du chap. VII). La grande majorité d’entre elles ne sont que des recommandations non obligatoires (les organes qui les adoptent n’ont pas les pouvoirs d’un parlement national). Leur influence peut néanmoins être grande si les États acceptent de suivre leurs prescriptions. Le droit international contemporain a été fortement influencé par l’action normative des organisations internationales. La plupart des conventions multilatérales actuellement conclues dans le monde le sont dans le cadre d’organisations internationales. Celles-ci sont outillées pour fournir l’appui «logistique» nécessaire (services d’études, de traductions, locaux, etc.), notamment le Conseil de l’Europe et l’O.I.T., qui ont chacun élaboré plus d’une centaine de conventions, et l’O.N.U. qui a entrepris la codification des principaux domaines du droit international (privilèges et immunités diplomatiques et consulaires, droit des traités, droit de la mer, etc.). Le droit international s’enrichit en outre des normes nouvelles que les organisations introduisent dans leurs résolutions et qu’elles proposent à l’adhésion, sinon immédiate du moins future, des États. Les déclarations adoptées par l’Assemblée générale des Nations unies, bien que dépourvues statutairement de valeur contraignante, jouent ainsi un grand rôle dans l’évolution du droit international en énonçant des règles générales de comportement que les États sont invités à suivre et à transformer en droit positif (Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux de 1960, Charte des droits et devoirs économiques des États de 1974, etc.). En tant qu’organisation d’intégration, la Communauté européenne constitue un cas à part. Elle détient un pouvoir normatif exceptionnellement important, comparable aux pouvoirs législatifs nationaux et qui se traduit par l’édiction d’actes spécifiques (règlements, directives, décisions).

Les compétences opérationnelles sont celles que l’organisation exerce en quelque sorte «sur le terrain» (gestion de laboratoires, octroi de prêts bancaires, assistance technique, maintien de la paix, etc.); l’organisation ne se contente plus de délibérer et de décider, elle exécute elle-même la politique qu’elle a élaborée. Le principe est que l’organisation doit obtenir le consentement des États sur le territoire desquels elle intervient, les modalités de son intervention étant fixées par des accords particuliers (hypothèse des opérations de maintien de la paix comportant envoi de Casques bleus ou missions d’assistance technique dont le statut est régi à la fois par des actes de l’organisation et par des accords conclus avec les États bénéficiaires). Cette forme d’action a tendance à se développer, dans un monde où prédominent les États sans ressources suffisantes pour faire face seuls à leurs difficultés.

Les compétences de contrôle permettent aux organisations de veiller à la régularité du comportement de leurs membres au regard de leurs obligations statutaires. Elles sont inégalement développées et se heurtent à la difficulté de sanctionner efficacement les États contrevenants, mais elles représentent néanmoins un progrès par rapport aux lacunes de la société relationnelle à cet égard. Si l’expulsion d’un État membre est rare (elle n’est du reste pas toujours prévue), voire sa suspension (pour non-paiement de sa contribution budgétaire), les États seront soumis à une pression de l’organisation qui sera souvent suffisante pour mettre un terme à ce que leur comportement peut avoir de blâmable.

Encyclopédie Universelle. 2012.